یادداشت/
قانون بی‌قانون! / تأملی در یک تبصرۀ قانونی که ساختوساز غیرمجاز را، مجاز میکند...
نصر: اسمش آنقدر در هر جمع و محفلی گفته شده که احتمالاً همه با آن آشنایی دارند و حتی به قدری صمیمی شدهاند که با اسم اختصاریاش صدا میزنند؛ «ماده صد».
همانطور که میدانیم، کمیسیون تشکیل یافتۀ ذیل ماده 100 قانون شهرداریها، با هدف تعیین تکلیف ساختمانهایی که بدون پروانه یا مغایر بر پروانه احداث میشوند، به وجود آمده و با تغییراتی که در گذر زمان و اصلاح و الحاق تبصره‌هایی به آن، جهت همگامسازی با مسائل جاری پیش رویاش بر سرش گذشت، همچنان به حیات خود ادامه میدهد. بهتر است جهت آشنایی بیشتر به جزئیات بیشتری از این قانون مهم بپردازیم.
1- مواردی در خصوص کلیات ماده 100 قانون شهرداریها
ماده 100 قانون شهرداریها، مالکین اراضی و املاك واقع در محدودۀ شهر یا حریم آن را ملزم به اخذ پروانه، قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع به ساختمان، از شهرداري کرده است. در غیر این‌صورت، از عملیات ساختمانی توسط شهرداری جلوگیری شده و به کمیسیون ماده 100 با رعایت فرصتهای قید شده در متن قانون، ارجاع میشود.
در مواردی که اصول شهرسازی، فنی یا بهداشتی (معروف به اصول سهگانه) در ساختمانهایی که بدون پروانه یا مغایر با مفاد پروانۀ احداث شده رعایت نگردد، به درخواست شهرداری، موضوع در کمیسیون مذکور مطرح و تصمیم‌گیری میشود.
در مورد اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانۀ ساختمانی، کمیسیون می‌تواند در صورت نبود ضرورت قلع اضافه بنا، رأی به اخذ جریمه‌ای بدهد که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجادشده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد. شهرداری نیز مکلف است براساس آن، برای وصول جریمه اقدام کند. درصورت استنکاف ذینفع از پرداخت جریمه، با ارجاع پرونده توسط شهرداری به همان کمیسیون، رأی تخریب صادر خواهد شد.
در مورد احداث بنای بدون پروانه، در صورتی که اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی رعایت شده باشد،کمیسیون می‌تواند با صدور رأی، بر اخذ جریمه به ازاء هر متر مربع بنای بدون مجوز از ذینفع، با ضرایب تعیین شده در تبصرۀ 4 ماده قانونی، بلامانع بودن صدور برگ پایان‌ساختمان را به شهرداری اعلام نماید.
در مورد احداث نکردن پارکینگ یا قابل‌استفاده نبودن آن و ممکن نبودن اصلاح آن، کمیسیون می‌تواند با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ، رأی به اخذ جریمه دهد.
درصورت تجاوز به شارع نیز شهرداری ضمن جلوگیری از ادامۀ عملیات ساختمانی، پرونده را به کمیسیون ارجاع میدهد. مهندسان ناظر ساختمانی مکلف‌اند، مستمراً بر عملیات اجرایی ساختمانی که به مسئولیت آنها احداث میشود، از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنیِ ضمیمۀ آن، نظارت کنند و در پایان کار، مطابقت ساختمان با پروانه و نقشه و محاسبات فنی را گواهی کنند. هرگاه مهندس ناظر برخلاف واقع گواهی کند یا تخلف را به‌موقع به شهرداری اعلام نکند، با متخلفین به شرحی که در متن قانون نوشته شده، برخورد خواهد شد.
دفاتر اسناد رسمی، موظف به انجام استعلام قبل از انجام معاملات ملکی از شهرداری هستند و برای آن دسته از ساختمانهایی که قبل از تصویب نقشه جامع شهر ساخته شدهاند، تکلیفی متوجه کمیسیون نخواهد بود.
2- شرحی بر ماده 100 و رویۀ جاری در شهرها
نظاممند شدن شهرسازی در ایران در طول دوره طولانی، با تصویب و بکارگیری قوانین متعدد از اولین قانون بلدیه در سال 1286 تا قانون اصلاح و توسعۀ معابر مصوب 1312، قانون شهرداریها مصوب 1334 و اصلاحات بعدی آنها شروع شده و با ظهور اولین طرحهای توسعۀ شهری در دهۀ 1340، به شکل انسجام‌یافتهای مورد پیگیری واقع گردید. قاعدهمند کردن ساختوسازهای شهری که تا قبل از آن بر اساس توافقات کلی و عرفی رایج در بطن جامعه روی میداد، طبیعتاً امر سادهای نبوده و الزامآور نمودن قوانین مربوط به این حوزه و سامان بخشیدن به فعالیتهای عمرانی در قالب برنامه توسعۀ عمرانی شهر بصورت یکپارچه، مستلزم آگاهی بخشی به اقشار جامعه در این خصوص بوده است. ضمانتهای اجرایی موجود در قوانین، میتوانست به تحقق سیاستهای مورد نظر در این حوزه کمک کند. میتوان گفت که با تکیه بر این مبنا، کمیسیون ماده 100 در طول عمر خود، بر اساس مسائل جدید مطرح شده در حوزه ساختوسازهای شهری، به شکل کنونی آن تکامل یافته و به مواردی چون احداث بنای بدون پروانه، تراکم اضافی، کسری پارکینگ، استحکام بنا، رعایت اصول بهداشتی و شهرسازی، تغییر در نوع استفاده از اراضی، تخلف مهندسان ناظر ساختمان و تجاوز به معابر شهری می پردازد.
پیشبینیِ دو مرحله رسیدگی بدوی و تجدید نظر برای تخلفات ساختمانی در کمیسیون ماده صد و امکان ارجاع رأی قطعی صادره از سوی کمیسیون به دیوان عدالت اداری با لحاظ حداکثر فرصتهای تصریح شده در متن قانون و لحاظ نمودن فرآیند صدور رأی در مراجع قضایی به شکلی است که گاهاً ممکن است تعیین تکلیف یک نمونه تخلف ساختمانی سالها به طول بیانجامد. در این بین، عدم وجود سیاستهای نظارتی و پیشگیرانۀ مناسب، احتمال استمرار فعالیت عمرانی در پروژهای که تخلفات ساختمانی آن در مراحل اولیه، کشف شده بود را تا اتمام پروژه بسیار بالا میبرد و اساساً این همان اتفاقی است که عملاً در سطح شهر شاهد آن هستیم.
تحولات مربوط به ماده 100 و تغییر رویکرد آن در قبال نوع برخورد با تخلفات ساختمانی و تصمیمات خروجی از این کمیسیون، به این باور در اذهان دامن زده که کمیسیون مذکور، نقش تسهیلگری در تخلفات ساختمانی داشته و در گذر زمان علی الخصوص در دو دهۀ اخیر که ارزش زمین به شکل فزایندهای افزایش پیدا کرده، ذینفعان پروژههای ساختمانی را به سمت‌وسوی بهرهمندی از منافع آن، سوق داده است. بطوری که میتوان گفت امروزه دیگر آراء صادره از کمیسیون و گواهی‌های عدم خلافی منتسب به آن، جزء اسناد پیوستی ساختمانهای شهری گردیده و این پدیده، تبدیل به صورتی عرفی در بین عامه مردم گردیده است.
مالکین و سازندگان ساختمانهای شهری از هر نوعی با انجام محاسبه قبل از اجرای تخلف ساختمانی و لحاظ کردن سود مالی حاصل از متراژ مورد احداث و انجام ملاحظات مبتنی بر ظرفیتهای قانونی ماده 100 به شکلی که نوع تخلف انجام شده در نهایت منجر به صدور رأی قلع بنا از طریق کمیسیون مذکور نگردد، اقدام به ساخت بناهایی در شهر بدون لحاظ ملاحظات شهری و صرفه و صلاح شهر مینمایند. در این بین، ضعف در ساختار مدیریتی شهرداریها و عدم وجود منابع درآمدی پایدار تعریف شده برای ادارۀ شهر، شهرداریهای کشور را نیز به سمت بهرهبرداری از ظرفیتهای همین کمیسیون جهت کسب درآمد، از قِبَل تخلفات قانونی مستحدثات شهری، رهنمون ساخته است. در واقع میتوان گفت که نوعی توافق نانوشته بین سازندگان و شهرداریها از یک طرف و کمیسیون ماده 100 از طرف دیگر مبنی بر شکل‌دهی به بافتهای شهری، با نگاهی حداقلی به ضوابط شهرسازی وجود دارد. البته این توافق آنچنان هم نانوشته نبوده و نگارش آن در ردیفهای بودجه سالانۀ شهرداریها که انتظارات درآمدی خود را برای یکسال بیان میکنند، ، قابل مشاهده است. افق دید کوتاه‌مدت و نگاه بنگاه‌محور شهرداریها به فرایند توسعۀ شهری، دلیلی بر این امر بوده است و نیاز به آسیبشناسی دقیق و مطالعهای مبسوط با لحاظ واقعیتهای روز خواهد داشت که در این مقال نمیگنجد.
بعضاً تحلیلهایی در نگاه آسیبشناسانه به علل و عوامل بروز تخلفات ساختمانی گسترده مطرح میشود که مقصر اصلی را ساختار جاری و ساری در سازمان شهرداریها میپندارد و راهحلهایی برای برون‌رفت از این وضعیت، مثل هوشمندسازی مدیریت ساخت‌وسازها را معرفی میکند. اگرچه در قصور اتفاق افتاده از جانب شهرداری شکی نیست، ولی گستردگی و تداوم بروز تخلفات ساختمانی، نشان از ضعف در قوانین، الزامآور نبودن آن، عدم تبیین جایگاه حقوقی مشخص و مستقل برای کمیسیون ماده صد در قوانین موضوعه داشته و اصلاح قوانین مرتبط با حوزه تخلفات ساختمانی از این منظر ضرورت دارد. در کنار آن، بر انجام برخی هماهنگیهای بین بخشی و فراسازمانی در کنترل ساختوسازهای غیرمجاز مانند نظارت صحیح بر نحوۀ توزیع مصالح ساختمانی و یا عدم ارائه خدمات شهری، جهت بهرهمندی از فضای احداث شده نیز به عنوان نمونه میتوان اشاره نمود.
هرچند بند الحاق شده به قانون بودجۀ 1402 کشور در وضعیت فعلی آن قابل بررسی نبوده و تبیین و آسیبشناسی اثرات تابعۀ آن نیز امری ضروری است، ولی در ناکارآمدی قانون فعلی از آن حیث که منجر به صدور آراء جریمۀ بسیاری که موجب ناهنجاری کالبدی در سیمای شهری و ایجاد مشکلاتی برای محیط اجتماعی میگردد و همچنین آراء قلع بنایی که در نهایت رأی آنها اجرا نمیگردد، جای تردید نیست. اساساً گستردگی موضوع و عینیت پیدا کردن آثار سوء ماده صد در طول سالیان، نیاز به ایجاد تغییر در آن را مطرح کرده است.
3- ایده اصلاح ماده 100
علیرغم کارکردی که کمیسیون ماده 100 در پروندههای جاری شهرداریها دارد، نقدهای بسیاری به سازوکار آن از سال‌های گذشته بوده و زمزمههایی از تغییر در نحوۀ برخورد با تخلفات ساختمانی با حذف و یا انجام اصلاحات کلی در ماده 100 به گوش رسیده است. پیگیریِ اصلاح قانون ماده 100 قانون شهرداریها پس از گذشت حدود ۵۵ سال از تصویب نخستین تبصره‌های آن برای ساماندهی ساخت‌وسازها و بازنگری در آن، بسیار ضروری به‌نظر می‌رسد و چند سالی است که در دستور کار مسئولان قرار گرفته است و پس از ارائه چهار طرح برای اصلاح این ماده، در حال حاضر پنجمین طرح که یکی از بهترین‌های آن به شمار می‌رود، در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است.
آقای اقبال شاکری عضو کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی، جزئیات حذف کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداریها را در گفتگو با خبرگزاریها به این شکل تشریح کرده است که «در راستای اصلاح این قانون، کمیسیونهای مندرج در ماده 100 حذف میشود، چراکه اساساً چیزی به اسم تخلف که بخواهد به کمیسیون ماده 100 ارجاع داده شود، وجود نخواهد داشت. هرگونه تخلف باید در همان مراحل اولیه برطرف شود و افرادی که در این زمینه کوتاهی کنند، با آنها برخورد میشود. ضمن اینکه ملک ساخته شده برای مالک هیچ سودی نخواهد داشت، زیرا امکان انجام هیچگونه امور اداری درباره آن وجود ندارد. بنابراین جز تخریب یا اصلاح آن راه دیگری ندارد؛ در واقع اگر کسی ساختمانی را با تخلف بسازد نه امکان اجاره، فروش یا تغییرکاربری خواهد داشت و نه می‌تواند برای آن پایان کار اخذ کند، بنابراین ملک ساخته شده روی دستش باقی می‌ماند. فلسفه ایجاد کمیسیون ماده 100 این بوده که درباره تخلف شکل گرفته، تصمیم‌گیری شود و بسیاری از افراد، مرتکب تخلف می‌شدند و عوامل درگیر تخلف نیز در اکثر مواقع چشم خود را به روی تخلف می‌بستند! با تصویب نهایی اصلاح قانون ماده 100 و تأیید شورای نگهبان چیزی به اسم کمیسیون ماده 100 نخواهیم داشت و هر نقشه‌ای که سازمان نظام مهندسی تأیید میکند باید تا پایان کار همان را اجرا کند.»
از ظاهر امر این طور استنباط میشود که حرکت مثبتی در سطح قانونگذاری شروع شده و با توجه به درکی که از تبعات تخلفات ساختمانیِ حادث شده بر زندگی روزمره رسیدهایم، ما را به حد کفایت از ماهیت وجودی ماده 100 به شکل فعلی آن رسانده است.
4- الحاق یک بند به تبصرۀ 6 قانون بودجه 1402 کشور
با توجه به شرحی که بر تاریخچۀ ماده صد و ناکارآمدی کمیسیون ماده صد رفت و علیرغم ایراداتی که بر تثبیت بناهای صورت گرفته بر اساس آن گرفته شد، اخیراً و در جریان بررسی لایحۀ بودجه 1402 کشور، یکی از نمایندگان مجلس پیشنهاد الحاق یک بند به تبصره (6) ماده واحده لایحۀ بودجه مذکور را در خصوص نحوۀ رسیدگی به ساختمانهای دارای رأی قطعی، مبنی بر قلع بنا را ارائه داده و پیشنهاد مذکور با 167 رأی موافق، 24 رأی مخالف و 6 رأی ممتنع از مجموع 212 نمایندۀ حاضر در جلسه، مورد موافقت قرار میگیرد که در نهایت، در قانون بودجۀ 1402 کشور گنجانده شده است. در این بند برای ساختمانها و مستحدثاتی که بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه در محدوده شهرها ساخته شده و تا قبل از پایان سال 1400، پرونده آنها در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداریها طرح و منجر به صدور رأی برای آنها قطعی گردیده است، با لحاظ شروط ذیل تعیین تکلیف گردیده است:
1- چنانچه ساختوساز صورت گرفته برخلاف اصول سهگانه فنی، بهداشتی و شهرسازی باشد و استانداردهای لازم در آن رعایت نشده و استحکام بنای آن توسط شهرداری تأیید نگردد و یا تجاوز به معابر شهر و یا املاک مجاور و یا پیشامدگی داشته باشد و یا تغییر کاربری باغات و فضای سبز صورت گرفته باشد، حکم صادره توسط کمیسیون لازم‌الاجرا است.
2- چنانچه ساختوساز صورت گرفته برخلاف مفاد پروانه یا بدون پروانه ساختمانی بوده ولکن شهرداری، آن مستحدثات را از نظر اصول سهگانه، فنی، بهداشتی و شهرسازی تأیید نماید، پس از احراز مالکیت، وی موظف است علاوه بر عوارض صدور پروانه نسبت به بخش پرداخت نشده(که بر اساس نرخ روز توسط شهرداری محاسبه میگردد)، جریمه بر مبنای هر مترمربع، به ترتیب، بنای مسکونی دو برابر و بنای تجاری و اداری سه برابر ارزش معاملاتی سال 1402(موضوع قانون مالیاتهای مستقیم) را تا پایان دی سال 1402، مطابق برگۀ پرداختِ صادر شده، به حساب شهرداری واریز نماید. احکام صادرۀ قطعی مبنی بر قلع‌وقمع با تأیید شهردار، با رعایت مفاد این قسمت به واریز نقدی عوارض بدل خواهد شد و در صورت عدم واریزی نقدی و صددرصدی (100%) عوارض و جریمه تا تاریخ 30/9/1402 مجدداً به حکم اولیه برخواهد گشت.
3- پس از واریز عوارض نقدی به حساب شهرداریها، حکم قلع‌وقمعِ صادره توسط کمیسیون ماده (100) قانون شهرداریها، کأن لم یکن تلقی میگردد.
4- شهرداریها موظفند کلیه وجوهِ حاصل را صرفاً جهت توسعۀ حمل‌ونقل عمومی در آن شهر هزینه نموده و گزارش جزئیات درآمدی و هزینه‌کرد آن را به صورت ماهانه به وزارت کشور اعلام نمایند.
5- واریز عوارض صدور پروانه در این بند، مشمول هیچگونه تخفیفاتی نخواهد بود.
وزارت کشور مکلف است هر دو ماه یکبار، گزارش تفصیلی عملکرد شهرداریهای کشور و میزان انطباق اقدامات اجرایی با مفاد این بند را به کمیسیونهای امور داخلی کشور و شوراها و عمران مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.
5- نقدی بر بند الحاق شده
قسمت اول بند، به بدیهیات امرِ رسیدگی به تخلفات در وضعیت فعلی کمیسیون ماده صد اشاره داشته و قید نمودن آن، سپری برای حفاظت از ماهیت واقعی بند و موضوع مورد نظر آن است. اصل داستان در قسمت دوم و سوم بند اتفاق میافتد؛ جایی که دست شهرداری را به قدری باز میگذارد که بتواند احکام قطعی صادره از جانب کمیسیون ماده صد را نقض نماید. تمام ماجرا همین است و مابقی شروط آورده شده در ادامۀ آن می‌تواند متاثر از وضعیت اولیه شرایط احصا شده از جانب شهرداری، به محاق روند.
البته ناگفته نماند که برخی از شهرداریهای کشور در عمل برای همین موضوع، سازوکاری را بصورت غیررسمی با عناوینی چون کمیسیون ویژه، پیشبینی نمودهاند. بر این اساس، آن دسته از پروندههای تخلف ساختمانی که به نوعی با وجود مسائل و مغایرتهای جزئی نسبت به پروانه ساختمانی، آراء ماده صد آنها قطعی شده و فرصتهای قانونی را از دست داده و به نوعی گره خوردهاند، برای خارج کردن پرونده از بنبست با لحاظ شرایط مبسوطی که به کلیت روند رسیدگی به تخلفات در کمیسیون ماده صد آسیبی نرساند و با اجازه بالاترین مقام قضایی شهرستان مورد رسیدگی مجدد و البته سختگیرانه قرار میگیرد. منتها آنچه اکنون با این بند به قوانین کشور افزوده میشود، آشکارسازی آن و دادن وجهه شرعی برای آن است. این بند ضمن تضعیف جایگاه قانونی کمیسیون ماده صد، در واقع صورتی شرعی برای حل پروندههای گره خورده تخلفات ساختمانی است. جایی که انتقادات فراوانی بر نحوۀ موجه کردن تخلفات ساختمانی از طریق کمیسیون ماده صد وارد هست، این بند با نقض آراء قلع صادره از کمیسیون ماده صدی که خود بر مبنای اصول سهگانه اقدام به صدور رای مینماید، شهرداری را در رأس امر مهم تشخیصِ نحوه رعایت همان اصول سهگانه قرار میدهد. در واقع تیر خلاصی است بر پیکره وجودی کمیسیون ماده صد، در آخرین مراحل از موجودیت خود قبل از اصلاح ساختار آن و با چراغ سبزی که مجلس نشان میدهد، سازندگان متخلف را در تداوم مسیرشان تشویق مینماید.
با تصویب این بند و میزان آزادی اعطا شده به شهرداریهای کشور که خود مترصد درآمدزایی از طریق تخلفات ساختمانی هستند، تصویر شفافی از وضعیت پیشرو به دست نمیآید. با لحاظ تمامی شرایط قانونی وضع شده در وضعیت کنونی، ما با پدیدههایی چون پاساژ علاءالدین، ساختمان 153 بهار، ساختمانهای تخریب شده پلاسکو، متروپل و... مواجه هستیم که جزء تلخترین تجربیات کشور در حوزه ساختوساز و مسکن هستند. حال، با وضع این قانون و عدم نظارتی که در این حوزه همواره مورد بحث بوده و تکلیفی که شهرداریها چندان خود را بدان پایبند نمیبینند و بین دستگاههای اجرایی مختلف در رفت‌و‌آمد هست، شرایط سختتر و شاید خطرناکتر گردد.
بند الحاق شده به قانون بودجه 1402 را میتوان با مشابه خارجی آن در همسایهمان ترکیه مقایسه کرد. موضوعی که در همین ماه گذشته با وقوع زلزله در آن کشور، به تلخی تجربه شد. جایی که رییس‌جمهور ترکیه با امضای سندی تحت عنوان صلح پهنهبندی به عفو عمومی زاغههای شهری منجر شد و به جای اینکه تمهیدات مناسبی برای حل‌وفصل و ایمنسازی ساختوسازهای غیرمجاز اتخاذ گردد، به آنها هویت داده و حقوق نداشته، آنها را به همان شکل به رسمیت شناخته شد.
در هر اقدامی، انجام مطالعات و بررسیهای کارشناسی جهت تضمین کیفیت خروجی کار، امر مهم تلقی میگردد. مشخص نیست که در پیشنهاد الحاق شده به قانون بودجۀ 1402 که آن هم بصورت موقتِ 9 ماهه و احتمالاً جهت حل‌وفصل سریع پروندههای لاینحل ارائه شده است، آیا نظر کارشناسان امر، اتخاذ شده و توجیه فنی لازم را دارد یا نه؟
فرشاد رشدی ملکی(کارشناس مرکز پژوهش‌های شورای اسلامی کلانشهر تبریز)
انتهای پیام/
نصر