مروری بر مخاطرات مناطق حاشیه‌نشین و بافت فرسودۀ تبریز

نمایندگان مجلس در قالب «بند ب تبصرۀ 52 ماده واحدۀ قانون بودجۀ سال 1362»، دولت را موظف کردند ظرف 6 ماه، لایحه‌ای را به مجلس تقدیم کند که در نتیجۀ آن، شهرداری‌های کشور طی یک برنامه‌ریزی سه ساله، به «خود‌کفایی کامل» برسند. معنای روشن این تکلیف، بریدن بند ناف شهرداری‌ها از کمک‌های دولتی و به تعبیری «خودگردان شدن شهرداری‌ها» بود. آن شش ماه تمام شد و لایحه‌ای به مجلس نیامد، اما دولت از این فرصت استفاده کرد و به تدریج، بار هزینۀ شهرداری‌ها را از روی دوش خود برداشت. این انتظار سال‌ها به طول انجامید و در نهایت، سال 1397 بود که لایحه‌ای با عنوان «درآمد پایدار و هزینۀ شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» به مجلس رسید. بررسی این لایحه در قوۀ مقننه، تیر ماه سال 1401 به فرجام رسید و ابلاغ شد.
در این فاصلۀ چهل ساله از سال 1362 تا 1401، دگرگونی اساسی در نسبت شهرداری‌ها و شهرها رخ داد. با سلب مسئولیت دولت از تامین مالی شهرداری‌ها، بساط درآمدزایی و تامین هزینه‌های مدیریت شهر، در خود شهرها و متکی بر بسترهای موجود در شهرها گسترده شد. به بیان واضح، شهر به منبع اصلی درآمد شهرداری‌ها تبدیل شد. این پدیده، همان است که به «تراکم‌فروشی» یا «شهرفروشی» مشهور شده است؛ که پربیراه هم نیست!
وضعیت جدید، بخش مهمی از سیاست‌های شهری و شهرسازی را متاثر کرد؛ آن‌چنان‌که عملاً هیچ برنامه‌ریزی‌ای در بستر سیاست‌های شهرسازی، فارغ از عنصر «درآمدزایی برای شهرداری» امکان طراحی و تحقق نیافت. ارزش‌های شهرسازی متحول شد و همه چیز تحت‌الشعاع امکان درآمدزایی برای شهرداری قرار گرفت.
تبریز در میان شهرهای بزرگ کشور، از حیث مسائل شهری، وضعیت متمایزی داشت، بنابراین آثار خودگردانی درآمدی شهرداری‌ها، نمود خاصی در این شهر یافت. در دو عرصۀ شهری تبریز به صورت‌های کمابیش متفاوتی شاهد وضعیت‌های جدیدی بودیم. عرصۀ نخست، مناطق حاشیه‌نشین یا به تعبیر رایج در ادبیات دولتی، «سکونتگاه‌های غیررسمی» بود و عرصۀ دوم «بافت فرسوده».
این درست است که پیشینۀ مسئله حاشیه‌نشینی در تبریز، به سال‌های پیش از انقلاب اسلامی و تحولات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی دهه‌های سی و چهل برمی‌گردد، اما سال‌های پس از انقلاب اسلامی و مشخصاً تحت تاثیر مناسبات مالی جدید شهرداری از سال 1362 به این سو، مسئله پیچیده‌تر شد و کلافش سردرگم‌تر. مهمترین اتفاقی که از رهگذر خودگردانی شهرداری جلوه نمود، رهاشدگی و بی‌قاعدگی فزایندۀ امر ساخت‌وساز در اغلب مناطق شهر بود؛ چرا که عملاً منافع شهرداری از چنین وضعیتی تامین می‌شد. ظرفیت درآمدآفرینی ساخت‌وسازهای صورت‌گرفته در شهر، با کژکارکردی کمیسیون‌های ماده 100 برای شهرداری وسوسه‌انگیز بود. نتیجۀ این روند، متراکم‌سازی بیش از حد و آسیبیِ محلات و مناطق مختلف شهر است که پیامدهایش را باید در مجالی دیگر برشمرد. در مناطق حاشیه‌نشین شهر، این رهاشدگی و آشفتگی، مضاعف بود. محدودیت‌های قانونی ناشی از قولنامه‌ای بودن اغلب املاک و اراضی این مناطق، به این بی‌قاعدگی دامن زد. شهرداری مجاز به صدور پروانه برای این املاک نبود و در نتیجه، الزامی هم به نظارت بر کیفیت احداث نداشت. نتیجه آن‌که، بارگذاری‌های خارج از ظرفیت در قالب بلندمرتبه‌سازی‌های غیراصولی در مناطق حاشیه‌نشین، وضعیت این مناطق را بغرنج‌تر کرد. حالا حجم مخاطرات مرتبط با ساخت‌وساز در این مناطق، بسیار سنگین‌تر از چند دهه پیش شده است. تبدیل مسکن به کالای سرمایه‌ای، میل به ساخت‌وساز حتی با وجود قطعی بودن مخاطرات، همانند سایر شهروندان در میان ساکنان مناطق حاشیه‌‎نشین نیز جذابیت یافته است. پس نکتۀ نخست اینکه، شاهد گسترش ابعاد مسئلۀ حاشیه‌نشینی بویژه از حیث شهرسازی هستیم. مبتنی بر آنچه گفته شد، مشخص است که سرعت توسعه، تشدید و گسترش ابعاد حاشیه‌نشینی در تبریز همواره بیش از سرعت اقدامات اصلاحی و زیربنایی بوده است. گو اینکه اساساً تاکنون اراده و برنامۀ قابل اعتنایی نیز مشاهده نشده است. هرآنچه اتفاق افتاده، صرفاً اقداماتی در سطوح خدماتی و ترمیمی و غیرساختاری بوده است.
بی‌اعتنایی دولت‌ها به تامین مالی حل مسائل عمدۀ شهری، بویژه با وانهادن شهرداری به حال خود، موجب لاینحل ماندن مسئلۀ حاشیه‌نشینی در تبریز شده است. در این سال‌ها شهرداری نیز گویی از خداخواسته، با تفسیر نادرست از وضعیت و نادیده‌انگاری برخی تکالیف قانونی خود در قبال این بخش از شهر، بی‌مسئولیتی دولت را کامل کرده است. هر چند هر اتفاقی هم در این مناطق رخ داده، اغلب به واسطۀ شهرداری بوده؛ پاره‌ای مسیرگشایی‌ها و ایجاد فضاهای عمومی، از این دست اقدامات اصلاحی شهرداری طی دهه‌های اخیر بوده است. اما واضح است که مخاطرات ناشی از حاشیه‌نشینی با این اقدامات، تعدیل نخواهد شد. یکی از ضروری‌ترین اقدامات، جابجایی بخش‌هایی از پهنۀ پرخطر حاشیۀ شمالی است؛ محدوده‌ای با وسعت 48 هکتار، با قریب به 4 هزار خانوار که هیچ راهی جز تخلیه پیش رو ندارند. هر روز که این تخلیه به تاخیر می‌افتد، مخاطره نزدیک‌تر می‌شود. ایده‌هایی برای این جابجایی با تفاهم دولت و شهرداری در حال انجام است که اجرا و تحقق اهدافش، ملاحظات و اقتضائات خاصی می‌طلبد. بخش‌های دیگری از این مناطق، به شدت متراکم و نفوذ ناپذیرند و فوری‎‌ترین اقدام، اولاً جلوگیری از تشدید تراکم و بارگذاری در آنجاست و ثانیاً پیش‌بینی و عملیاتی‌سازی اقداماتی مانند معبرگشایی و ایجاد مسیرهای دسترسی، فضاهای عمومی و کاربری‌های ضروری در آن‌هاست. اینجا، نقش شورای اسلامی شهر تبریز برجسته می‌شود. اتخاذ رویکرد عدالت‌محور و هدایت منابع عمدۀ درآمدی شهرداری به سمت این مناطق، ضرورت دارد. نمونۀ به‌تاخیرافتادۀ این قبیل اقدامات، پروژۀ خیابان 45 متری انقلاب است، که متاسفانه قریب یک دهه است به فرجام نرسیده و اگر تمام شود، می‌تواند نقش اصلاحی و شتاب‌دهنده‌ای در بهبود وضعیت این مناطق داشته باشد.
با وجود همۀ این اقدامات، اما همچنان مسئلۀ ساخت و ساز مهمترین چالش مناطق حاشیه‌نشین است. دولت در قانون برنامه و بودجۀ سال 1401، بر اساس «بند ک تبصرۀ 11 بودجه» مکلف شد، سند مالکیت آن دسته از املاک قولنامه‌ای را که تا پیش از سال 1394 در اختیار افراد بوده، به آن‌ها واگذار نماید. این امکان، زمینه را برای مواجهۀ قانونمند با ساخت‌وساز در حاشیۀ شهر فراهم می‌کند. اگرچه متاسفانه بسیاری از ذی‌نفعان این قانون، از وجود آن مطلع نشدند و اگر دولت، اعتبار این امکان را برای سال بعد تمدید نکند، بعید است اتفاق بزرگی از رهگذر آن بیفتد.
نیاز به ساخت‌وساز با هر نیتی اعم از نوسازی یا توسعۀ مساکن، کتمان‌ناپذیر است. بنابراین دولت و شهرداری نباید در مواجهه با این نیاز ساکت باشند که سکوت و بلاتکلیفی هیچ ثمری جز تشدید ساخت و ساز غیرایمن نخواهد داشت. خلاقیت شهرداری در این زمینه، می‌تواند گره‌گشا باشد؛ تعریف ضوابط خاص برای نوسازی در این بافت، بر اساس طرح‌های موضعی، یکی از این راه‌هاست. درستش این است که بگوییم، راه دیگری وجود ندارد. اگر نتوان در میان‌مدت، نفوذناپذیری این محلات را کم کرد، گریزی از آسیب در حوادث احتمالی آینده نخواهد بود.
ماجرای بافت فرسودۀ شهر تبریز نیز با مقولۀ خودگردانی و در واقع کمبود منابع مالی شهرداری، پیوند خورده است. به تعبیری حدود 700 هکتار بافت نیازمند بازآفرینی در تبریز وجود دارد. بخش مهمی از این بافت، در محدودۀ تاریخی و فرهنگی شهر قرار دارد. بی‌مبالاتی دولت‌ها در مواجهۀ اصولی با این بافت از یک سو و ناتوانی مالی شهرداری برای ورود همه‌جانبه از سوی دیگر، مخروبه‌ای وحشتناک را در دل تبریز، بر جای گذاشته است. اینجا اولاً بخش مهمی از ظرفیت توسعه‌ای شهر راکد مانده و ثانیاً کانون مخاطره شکل گرفته است. تدابیر دولت‌ها در قالب سیاست‌های تشویقی بازآفرینی شهری، هیچ ضمانت اجرایی‌ای نیافته و شهرداری در این معرکۀ بزرگ تنها رها شده است. معافیت‌هایی نظیر رایگان بودن دریافت پروانۀ ساخت و سایر امتیازاتِ نه چندان جذاب نیز نتوانسته تحرکی به نوسازی یا بازآفرینی این بخش از شهر بدهد.
به صورت خاص، ضوابط میراث فرهنگی نیز در تلاقی با سایر ضرورت‌ها و محدودیت‌ها، مسئله را بغرنج‌تر کرده است. شاید نزدیک‌ترین تدبیر، اصلاح و ارتقای کیفیت ضوابط حاکم بر این بافت با لحاظ همۀ جوانب باشد؛ به نحوی که در نهایت به ایمن‌‎سازی بافت و پایداری بخش ارزشمند شهری ختم شود.
دیگر آنکه دولت باید به این درک برسد که راهی جز ورود مسئولانه برای اصلاح وضعیت اینجا ندارد. اخیراً در خبرها شنیدیم که وزارت راه ‌و شهرسازی، بستۀ تشویقی جدیدی را برای بافت فرسودۀ شهری تدارک دیده است. اما معلوم نیست با اجرایی شدن آن، آیا حقیقتاً مسائل بافت فرسوده حل می‌شود یا با مسائل نوپدیدی روبرو خواهیم شد.
یکی از ایده‌هایی که می‌تواند تعقیب شود، معطوف به تلفیق دو مسئلۀ حاشیه‌نشینی و بافت فرسوده است. به نحوی که بخشی از بار مسئلۀ حاشیه‌نشینی با تکیه بر ظرفیت بافت فرسودۀ درون‌شهری حل شود. این ایدۀ تلفیقی، نیازمند تمهیدات کمتر و هزینه‌های پایین‌تری‌ست و می‌توان پیامدهای اجتماعی و فرهنگی ناشی از جابجایی و انتقال جمعیت حاشیه‌نشین را نیز کنترل یا تعدیل کرد.
ختم کلام اینکه، دولت نمی‌تواند شانه از زیر بار مسئولیت اصلاح وضعیت حاشیه‌نشینی و بافت فرسوده خالی کند؛ شهرداری‌ها نیز نمی‌توانند از تکالیف خود چشم بپوشند. همگرایی دولت و شهرداری، قطعاً به حل مسئله در میان‌مدت خواهد انجامید. وجود ایدۀ اصلاحی منسجم، نخستین شرط است و باقی شروط، متاثر از این ایده خواهد بود.

روح‌الله رشیدی، رئیس مرکز پژوهش‌های شورای اسلامی شهر تبریز

 

منتشر شده در شماره چهارم ماهنامه نصر آذربایجان
نسخه دیجیتال سومین شماره ماهنامه نصر آذربایجان به دنبال استقبال مخاطبان به عنوان اولین ماهنامه گویای ایران در دسترس عموم قرار گرفته است. برای مشاهده نسخه دیجیتال و مطالعه مطالب این ماهنامه این لینک را کلیک کرده و ورق بزنید.
انتهای پیام/